对被搬迁人实施了滋扰等行为已构成胁迫，依法撤销行政协议

行系列

ADMINISTRATIVE SERIES

对被搬迁人实施了滋扰等行为已构成胁迫

依法撤销行政协议

一、案件信息

案号：（2020）苏06行终651号

：江苏省南通市中级人民

二、裁判要旨

判断搬迁协议是否属于被搬迁人真实意思表示，不能仅以搬迁人在协议签订时点是否对被搬迁人实施了欺诈、胁迫等非法行为为唯一依据，而应审查整个协议搬迁过程中，搬迁实施主体是否对被搬迁人实施了滋扰、胁迫、殴打等非法行为，且该行为足以影响被搬迁人在协议签订时的真实意思表达。具体到本案，为促成被诉搬迁协议的签订，城东镇组织本单位工作人员、家顺公司工作人员及村委会工作人员长时间滞留黄某银家中、干扰黄某银及其家人正常休息等滋扰行为违法。被诉搬迁协议虽然形成于8月13日，即与8月11日间隔一天，但搬迁工作人员在此前二十天左右的持续滋扰的违法行为以及黄某银因不满协商搬迁事宜而离开居所的事实，足以影响谢某琴在签订协议时的真实意思表达。谢某琴主张的是在受到胁迫、迫于无奈的情形下签订被诉搬迁协议的上诉理由具有事实根据，本院应予采信。

三、基本案情

1998年9月14日，黄某银作为申请人申请在原海安市立发乡××村××组（现城东镇××村××组）建房，申请表上载明家庭成员为五人，包括户主黄某银、妻谢某琴、子黄某、母亲及祖母。同年，黄某银申请了江苏省村镇建设许可证及建筑施工许可证。房屋建成后，黄某银、谢某琴及儿子黄某等人均共同居住生活在上述房屋内。2019年5月10日，海安经济技术开发区管委会印发海开管委（2019）52号《海安经济技术开发区管委会2019年房屋征收工作意见》，明确2019年房屋征收工作。谢某琴家房屋在征收范围内，并由海安市城东镇（以下简称城东镇）负责实施。同年，城东镇与海安家顺房屋拆迁有限公司（以下简称家顺公司）签订《房屋征收委托实施协议》，约定城东镇委托家顺公司实施房屋征收工作。在对谢某琴家房屋实施征收工作的协商过程中，南通大成土地房地产评估有限公司对谢某琴户作出了房屋征收评估报告，该报告显示重置价格补偿额为216000元、区位价补偿额为144000元、搬迁费补偿额为3600元、过渡费补偿额为12960元，对房屋超标、自建房价格评估奖励额为83323.88元，附属设施评估额为208006.40元。该评估报告谢某琴在签订案涉协议之前已收悉知晓。2019年8月13日，家顺公司与谢某琴及其儿子黄某签订《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》（以下简称搬迁协议），搬迁协议载明补偿、补助费用如下：1.建安重置价补偿额223560元，2.区位补偿额144000元，3.搬迁补助费3600元,4.临时过渡期六个月，临时过渡费12960元，5.超标自建房补偿150748.36元，6.附属设施设备等补偿额447399.65元，7.按时签订协议奖18378元，8.按时腾空交房奖18378元，9.放弃宅基地奖61776元，合计1080800元，同时载明选择界墩花苑安置房两套的安置方式。家顺公司在协议甲方委托代理人处盖章，谢某琴作为乙方签字、摁印，黄某在乙方委托代理人处签字、摁印。当日，谢某琴及黄某签订承诺书交家顺公司，明确因家中搬运物品较慢，请求推迟至9月13日交房。上述协议签订时，有谢某琴所在界墩村村民委员会（以下简称界墩村委会）工作人员、城东镇工作人员及家顺公司工作人员在场，现场未有任何冲突、恐吓及争执等情形。双方签订上述协议时，协议中仅填写了征收补偿总额，各分项内容系城东镇工作人员将协议带回后根据评估报告单补填。后谢某琴通过信息公开的方式取得上述内容填满的协议。

谢某琴认为，其在明确表示反对的情况下，受城东镇胁迫、欺诈而签订空白协议，并非其真实意思表示，遂诉至南通经济技术开发区人民，请求撤销上述搬迁协议。

四、判决

一审认为:根据《最高人民关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，首先，为了辖区社会经济发展，城东镇作为具有能够承担责任的基层，根据海安经济技术开发区文件要求，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，对辖区内的集体土地上房屋进行征收，并通过协议搬迁的方式进行，无违法之处。其次，城东镇委托家顺公司具体实施房屋征收工作，家顺公司根据当地集体土地上村民房屋征收补偿安置实施办法中规定的补偿范围、方式、标准，在平等、自愿、协商一致的基础上与谢某琴之间达成涉案房屋征收补偿安置协议，内容真实有效，补偿金额也超过了有资质的评估公司评估的金额，无侵害谢某琴家庭补偿权益的情形，应当认定为合法有效。综上，涉案协议签订主体合法，内容合法有效，无违法及明显不当之处，应受法律保护。

关于谢某琴主张撤销请求能否成立的问题。《最高人民关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除协议的，对撤销、解除协议的事由承担举证责任。该解释第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形请求撤销，人民经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销协议。本案中，谢某琴主张协议可撤销的主要理由在于其认为其所签订的是空白协议、签订协议时受到胁迫，违背其真实意思表示等情形。首先，谢某琴签订协议之时，其与城东镇之间就房屋征收的补偿事宜达成了一致意见。从庭审查明的情况及城东镇提供的签订协议的现场录像来看，拆迁工作人员与谢某琴户签订协议之时，协商确定了补偿款总额，虽协议中分项明细是城东镇在后期依据评估报告补填，但并不能否认双方之间就补偿总额达成的合意。而且，涉案协议签订之前，城东镇已对相关的房屋状况等进行了评估，并将评估报告单送交了谢某琴户，保障了谢某琴的相关权益。其次，涉案协议签订之时并无证据证明谢某琴受到任何胁迫。根据城东镇提供的签订协议现场录像，涉案协议签订时，有界墩村委会工作人员、城东镇工作人员及家顺公司相关人员在场，签订协议过程中未见任何胁迫、威胁之情形。另外，如前所述，谢某琴应当对主张撤销的事由承担举证责任，本案中，谢某琴虽然提供了视频、报警记录用于证明其主张的受到拆迁工作人员威胁、胁迫的情形，但谢某琴提供的证据均系在被诉搬迁协议签订之前形成，而内容是双方就补偿事宜协商过程中的争执行为，且门处警后并未发现其他异常情况，所以并不能证明拆迁工作人员在签订被诉搬迁协议时对谢某琴实施胁迫行为。再次，从协议的内容来看，补偿分项内容如建安重置价补偿额、超标自建房补偿、附属设施设备等补偿额等均比评估报告中数额要高出很多，未损害谢某琴补偿权益。最后，被诉搬迁协议虽由谢某琴及儿子黄某签字摁印，没有户主黄某银的签名。但基于农村住宅“一户一宅”的特殊性、不可分割性、家庭成员共同生活的特点，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，协商时也通常是与户代表进行协商并签订协议，所以，谢某琴及其儿子黄某的签字、摁印行为应推定为代表该户整体的意思表示。综上，谢某琴主张撤销协议的事由难以认定，本院碍难支持。

一审判决如下：判决驳回原告的诉讼请求。

二审认为：行政协议是行政主体为了实现行政管理或者公共服务的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行上权利义务内容的协议。行政协议同时具备行政性和合同性的特点。其中，合同性的特点强调行政协议应当体现平等、自愿、协商的特征。对此，《最高人民关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈，重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第二十七条第二款规定，人民审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。原《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民或者仲裁机构变更或者撤销。就本案而言，城东镇作为一级，为实现土地高效利用的行政目标，具有与房屋所有权人就房屋搬迁问题进行协商并确定双方搬迁补偿权利义务的职权。判断被诉搬迁协议是否合法有效主要应当审查搬迁协议是否系谢某琴的真实意思表示。

众所周知，在协议搬迁过程中，搬迁协议的达成往往不可能一蹴而就，需要经历一个不断磋商的过程。搬迁协议体现的是搬迁双方就房屋搬迁及补偿等自愿协商的最终结果，也是搬迁双方进行协商的最终目的。因此，就判断搬迁协议是否属于被搬迁人真实意思表示而言，不能仅以搬迁人在协议签订时点是否对被搬迁人实施了欺诈、胁迫等非法行为为唯一依据，而应审查整个协议搬迁过程中，搬迁实施主体是否对被搬迁人实施了滋扰、胁迫、殴打等非法行为，且该行为足以影响被搬迁人在协议签订时的真实意思表达。具体到本案，为促成被诉搬迁协议的签订，城东镇组织本单位工作人员、家顺公司工作人员及村委会工作人员自2019年7月下旬至2019年8月11日进驻谢某琴家中。在此期间，谢某琴及家人多次明确反对拆迁工作人员入户协商，但多名拆迁工作人员仍长时间滞留谢某琴家中，甚至深夜在谢某琴家中唱歌、进食，制造各种噪音干扰谢某琴及家人的正常休息。搬迁双方还为此发生过肢体冲突，谢某琴之夫黄某银多次向机关报警，甚至还有凌晨两三点报警。生效判决亦已确认城东镇于2019年7月17日至2019年8月11日期间实施的长时间滞留黄某银家中、干扰黄某银及其家人正常休息等滋扰行为违法。被诉搬迁协议虽然形成于8月13日，即与8月11日间隔一天，但搬迁工作人员在此前二十天左右的持续滋扰的违法行为以及黄某银因不满协商搬迁事宜而离开居所的事实，足以影响谢某琴在签订协议时的真实意思表达。谢某琴提出的2019年8月11日至8月13日相关搬迁工作人员一直滞留在谢某琴家中，以及谢某琴在签订协议时所作“黄某银何时能回家”的表述亦能佐证谢某琴在签订协议时的心理状态。谢某琴主张的是在受到胁迫、迫于无奈的情形下签订被诉搬迁协议的上诉理由具有事实根据，本院应予采信。城东镇仅以协议签订时双方比较平静的事实主张被诉搬迁协议合法的理由不能成立，本院不予支持。一审以此为由所作驳回谢某琴诉请的判决错误，本院应予纠正。谢某琴的部分上诉理由成立，本院予以采信。

二审判决如下：

一、撤销南通经济技术开发区人民（2020）苏0691行初410号行政判决；

二、撤销海安市城东镇与谢某琴、黄某于2019年8月13日签订的《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》。

五、律师评析

孙承龙律师认为：一审认为视频、报警记录不足以证明构成胁迫。二审则扩大审查，不仅审查签订协议的时间的表现，也审查到双方协商的时间的情况。对于双方协商的详细过程予以查明，最终认定构成胁迫，撤销了行政协议。

作者简介

孙承龙 律师

现执业于北京盈科（合肥）律师事务所，以提供严谨、专业、高效的法律服务为执业要求，主办过众多疑难复杂案件、取得了良好的法律效果，维护了当事人的合法权益。多次接受安徽电视台、安徽商报等媒体采访。